ALERTA DESCENTRALIZACION EN LA REGION ANDINA
Enero - Diciembre 2009
- Procesos de Desentralización avances y retrocesos
- Aspectos que complementan el escenario del 2009
Los efectos de la crisis financiera
Aportes de los cambios constitucionales a la descentralización
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Procesos de Desentralización avances y retrocesos
Haciendo un recuento del año 2009, los acontecimientos más resaltantes referidos a los procesos de descentralización muestran que persisten las tradicionales tensiones que jalonean a favor y en contra de tales procesos,y que no se han generado hitos que hagan percibir situaciones notoriamente visibles de cambios favorables. Desde escenarios expectantes como en los casos de Ecuador y Bolivia hasta otros menos optimistas como en Perú y Colombia, podríamos decir que no ha significado unbuen año para la descentralización en los países de la región andina. Los problemas de recesión y crisis financiera que ha generado disminución de ingresos fiscales, las limitaciones en las capacidades de gestión de los Gobiernos Subnacionales, la resistencia a las reformas de Estado, la subestimación de esta reforma descentralista en las agendas políticas, el propio desinterés de la sociedad civil sobre este proceso, han sido factores que han afectado para que no se avance en la descentralización de manera más sostenida.Un aspecto común en todos los países son las tensiones entre el Gobierno Nacional los Gobiernos Subnacionales en relación a la defensa y ampliación de las autonomías locales y la mayor transferencia de competencias y funciones, así como de los recursos que garanticen su gestión eficiente. Dichas tensiones en los casos más polarizados como en Bolivia, han devenido gradualmente en situaciones más dialogantes buscando los cauces concertadores o negociados.
Hay que considerar algunos contextos nacionales importantes. Primero en Ecuador a principios de año y luego en Bolivia a finales, los procesos políticos en curso ratificaron la gestión presidencial y le dieron como complemento una cómoda mayoría parlamentaria para tener la oportunidad de poner en ejecución efectiva sus sendas Constituciones Políticas. En el caso de Ecuador las elecciones nacionales se vieron acompañadas de las correspondientes municipales y regionales que también en general fueron relativamente favorables a la opción oficial en curso. En el caso de Bolivia se encuentra en preparación las próximas elecciones subnacionales para el siguiente mes de abril del 2010. La legitimación de las autoridades tanto del Ejecutivocomo del Congreso a favor de las reformas establecidas en las Constituciones de Bolivia y Ecuador es un importante aspecto a reconocer pero también es una gran responsabilidad para poner en práctica los ofrecimientos y compromisos políticos de profundizar la descentralización, ampliar los espacios de democráticos, ejercer la transparencia en la gestión pública, luchar contra la corrupción, mejorar la recaudación fiscal, aumentar la calidad del gasto público y luchar efectivamente contra la pobreza, con equidad e inclusión.
En general para el 2009 los representantes de los Gobiernos Subnacionales han mostrado su preocupación por el recorte en la transferencia de recursos de parte de sus respectivos Gobiernos Nacionales. Mayormente la explicación se ha centrado en la disminución de ingresos fiscales si se considera que en todos los casos esos recursos provienen de los impuestos a las actividades extractivas de minerales e hidrocarburos. Asimismo en todos los países persiste la escasa capacidad de recaudación fiscal municipal dependiendo sustancialmente de las asignaciones de los Gobiernos Nacionales, debiendo reconocer los crecientes esfuerzos que se vienen dando por revertir esta complicada situación. También en casi todos los casos los Gobiernos Nacionales han buscado negociar con las autoridades intermedias (municipales y regionales) para ampliar las asignaciones presupuestales en función de las capacidades de reacción y movilización de estas últimas. En Perú los reclamos de las autoridades edilicias generaron mayor partidas presupuestales a las Municipalidades. En Bolivia se pactó la entrega de recursos en una negociación con la Federación Nacional de Municipios (FAM). En Colombia, se asignaron recursos provenientes del Fondo de Regalías para ser aprovechados en proyectos condicionados de medio ambiente, infraestructura vial, acueducto y alcantarillado, prevención y atención de desastres. En Ecuador se acordó que lo recibido en el año 2010 no puede ser menor a lo del año precedente.
El tema de la descentralización de servicios como la salud y la educación sigue teniendo sus dificultades tanto por la no generación de condiciones para una adecuada transferencia que garantice por lo menos la misma eficiencia (que ya de por sí o era lo mejor), así como por la reacción de oposición de actores como los maestros quienes persisten con los enfoques más centralistas.En el caso de Colombia estas medidas han tenido sesgos más de desconcentración que de descentralización efectiva que se ha expresado en la entrega condicionada de recursos a los Municipios, los que a su vez si no acreditan y muestran una capacidad de inversión establecida, pierden ese derecho que es derivado a los Gobiernos Departamentales.
Cabe resaltar que a la par con las asignaciones ya establecidas para los Gobiernos Subnacionales, se viene extendiendo la modalidad de ampliación presupuestal vía estímulos por mejoras en la recaudación o por mayor capacidad de ejecución de gasto público. Esta estrategia de asignación tiene su aspecto favorable en la generación de incentivos para aquellas instituciones que superan la inercia burocrática y la pereza fiscal, y asumen iniciativas favorables a una gestión más eficiente, moderna, organizada y de mejor aprovechamiento de las autonomías al servicio de la gente. Lo que estaría faltando en algunos casos es garantizar los servicios básicos como un derecho en todas los municipios como una línea de partida, más allá de la cual si es factible una política de incentivos.Complementariamente se ha podido percibir una mejora sustancial en el gasto público de los Gobiernos Subnacionales, a partir de la mayor capacidad de ejecución presupuestal que en el caso de Bolivia ha llegado a un promedio nacional del 75%. Cabe señalar que este cambio favorable no necesariamente ha significado una mejora en la calidad de la inversión aunque si cabe reconocer un mayor involucramiento de las autoridades con el cumplimiento prioritario de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en proyectos de seguridad ciudadana, en iniciativas de desarrollo económico local, entre otros.
El hecho ya conocido de la falta de precisión de las competencias entre los ámbitos de gobierno se ha visto aun más afectado por los añadidos de nuevas instancias deGobiernos Subnacionales tanto en Bolivia, con las Autonomías Indígenas Originarias Campesinas y los gobiernos regionales en los ámbitos municipales, como en Ecuador, al conformarse lasCircunscripciones Territoriales Indígenas y Afro Ecuatorianas, el Gobierno Provincial, el Gobierno Parroquial y las futuras jurisdicciones regionales en base a la articulación de varias provincias. En el caso de Colombia, con sus diferencias, se ha venido promoviendo nuevos Gobiernos Locales a partir de la fragmentación de algunos ya existentes, entre otros cambios.
Otro tema de creciente interés municipal es el del fortalecimiento del asociativismo desde las nuevas formas expresadas en las Mancomunidades. En los casos de Perú, Bolivia y Colombia es muynotable el incremento de iniciativas de formación de Mancomunidades, así como los novedosos esfuerzos que éstasdespliegan para organizarse y dotarse de recursos para sus propósitos. Proyectos de mejoramiento ambiental, promoción turística, articulación fronteriza, manejo del recurso hídrico, competitividad, gestión de residuos sólidos, etc.han venido surgiendo como preocupaciones que han dado origen o han ayudado a fortalecer Mancomunidades. Una innovación es lapropuesta de creación de Mancomunidades Interregionales a partir de varios Gobiernos Regionales (en el caso de Perú) y Consejos Provinciales (en el caso de Ecuador), así como de formación de Asociaciones de Municipios o Asociaciones deEntidades Territoriales en general a presentar proyectos conjuntos (en Colombia).Encuanto a los mecanismos de representación municipal, persisten las Asociaciones, Federaciones y Redes Nacionales con importante capacidad de presión y negociación. En Bolivia la FAM ha tenido la audacia y la fuerza para negociar y generar pactos con el Gobierno Nacional. Inclusive la Asociación de Concejalas de Bolivia, ACOBOL,ha asumido un rol similar complementando las acciones de la FAM. En Ecuador la AME ha protagonizado iniciativas de respeto a la autonomía de los Municipios. En Colombia, la FCM ha defendido los derechos municipalistas frente a las intervenciones del Gobierno Nacional. Finalmente en Perú, aun cuando persisten las representaciones nacionales de AMPE y REMURPE, ambas han sabido reaccionar frente a los recortes presupuestales y movilizar a sus asociados logrando mejoras en las asignaciones así como estar presentes en espacios de representación nacional. En general, las agremiaciones nacionales de municipios en los países andinos han cumplido, en diverso grado, un rol muy activo y protagónico en el escenario nacional y también local, incidiendo en políticas públicas, en la defensa de la descentralización, en la relación más concertada con las organizaciones de la sociedad y los partidos políticos, en el desarrollo de mayores capacidades para sus asociados, entre otros resultados muy positivos en los complejos escenarios políticos donde han debido actuar.
Los Gobiernos Nacionales en mayor o menor medida han pretendido garantizar un grado de control o de relación con las comunidades locales pretendiendo dejar de lado a los Gobiernos Municipales. Los casos más notorios son de Perú a través de la reactivación de los llamados núcleos ejecutores como un instrumento de organización comunal para la presentación y ejecución de pequeños proyectos de inversión social, con un porcentaje de los recursos municipales no invertidos. En Colombia se ha persistido con los llamados Consejos Comunales como formas de vinculación del mandatario nacional con la población que ha sido cuestionada por su interferencia a las autonomías municipales y por los riesgos de debilitamiento de la gestión municipal, así como también desdeñando a las organizaciones sociales autónomas. Además, en Colombia hay que agregar la conformación discrecional por parte del Gobierno Nacional de las denominadas Unidades Ejecutoras Locales, cumpliendo funciones que le corresponderían a las autoridades locales.
Las diversas iniciativas de desarrollo de capacidades para mejorar la capacidad de gestión subnacional o en el marco de las reformas descentralistas se han debido más a los esfuerzos sectoriales (públicos y privados) que a la implementación de planes nacionales articuladores y con un adecuado sistema de seguimiento y evaluación. La mayor dificultad persistente es la carencia de una carrera de funcionario público que haga más eficiente su gestión, a la par que más confiable y amigable para un mejor servicio a la ciudadanía. Algunas iniciativas que se orientan a la formación del servidor público se realizan en Colombia a través del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). En Perú se empiezan a diseñar acciones a través dela Autoridad de Servicio Civil (SERVIR) que debiera contribuir a la creación de una carrera pública al servicio de la gente. En Ecuador a través del Instituto de Altos Estudios Nacionales se ha buscado mejorar las capacidades de los servidores públicos y vienetrabajando un proyecto de ley de servicio público.
Desde el lado de la participación social en el control, vigilancia y toma de decisiones en el marco de la gestión pública, se han mantenido las iniciativas de planificación local del desarrollo y de formulación presupuestal participativa, que han permitido por un lado una mejor orientación y priorización del gasto público como también un acompañamiento a las acciones de las autoridades subnacionales para un ejercicio más respetuoso y democrático. En el Perú la planificación concertada y el presupuesto participativo siendo de mandato nacional su incumplimiento no es motivo de sanción así como está sujeto a una serie de distorsiones por parte de las autoridades y quizás a un creciente desgaste cuando no se logra satisfacer las expectativas de la población de lograr que sus proyectos se aprueben, financien y ejecuten. Por el lado de los instrumentos de vigilancia y control social, han persistido diversas iniciativas relacionadas con audiencias públicas de rendición de cuentas, veedurías y observatorios sociales, entre otros que han servido para mejorar la calidad de la gestión pero también para contribuir aun con modestia en enfrentar la corrupción, construir espacios de transparencia y en generar confianza y esperanza en la población que es posible construir gobiernos y gobernantes probos y eficientes al servicio de la gente. En el caso de Bolivia el Gobierno Nacional aprobó la política nacional de transparencia y lucha contra la corrupción con estructuras desconcentradas por Departamento. En este mismo país, los Comités de Vigilancia existentes han promovido la elaboración y debate del nuevo proyecto de ley del control social que no se limite a la participación ciudadana en el ámbito municipal sino que se extienda al departamental y nacional.
Un aspecto de interés nacional en el cual se enmarcan los procesos descentralistas es la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo que oriente las acciones de los gobernantes, de la sociedad civil y de las empresas. Para el caso de Ecuador se ha presentado su Plan Nacional de Desarrollo “Para el Buen Vivir”, 2009-2013, formulado por el SENPLADES y que fue debatido en diversos escenarios territoriales y sectoriales. En Perú igualmente se ha puesto en discusión una propuesta de Plan Estratégico de Desarrollo Nacional formulada por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) que ha tenido mucho menor proceso de discusión y aportes en su formulación.
Otro tema que ha retomado atención aunque no suficiente es el tratamiento de la regionalización como uno de los componentes claves de la descentralización. En el caso de Ecuador, se ha venido avanzando una propuesta de Estrategia Territorial Nacional así como de Ley de Descentralización Territorial que establece la creación de siete regiones en el marco del nuevo Plan de Desarrollo Nacional 2009-2013, propuesto por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). En el Perú se reasumió la tarea pendiente de formular un Plan Nacional de Regionalización aun en una etapa incipiente.
ASPECTOS QUE COMPLEMENTAN EL ESCENARIO DEL 2009
Los efectos de la crisis financiera
Este tema merece un tratamiento particular, aunque muy somero. El año 2009 ha coincidido con la alarma mundial de una severa crisis financiera que se hizo evidente desde el colapso inmobiliario originando pesado pasivos crediticios y la consiguiente quiebra del sistema bancario.Esta situación no hizo sino evidenciar la fragilidad de un sistema económico basado en la especulación y en finanzas volátiles que dan vida a las grandes corporaciones, y lo lejos que el mundo se encuentra de la construcción de bases productivas sólidas y sostenibles como fundamento de una nueva globalización.
Más allá del análisis del tema y para fines de este documento, la crisis financiera internacional también ha tenido afectos sobre la asignación de recursos a los Gobiernos Subnacionales, debido a la disminución de impuestos, regalías y canon que son la fuente más importante de los fondos que reciben dichas instancias de gobierno.
Para la FAM, en Bolivia la reducción llegará a un 30% menos de presupuesto en relación alaño 2008, además del atraso en la entrega de los fondos destinados a los Municipios. En Perú se ha diseñado un plan anticrisis con medidas consideradas muy cortoplacistas y diseñadas desde el Gobierno Nacional sin tomar en cuenta tanto las recomendaciones y aportes de los Gobiernos Subnacionales como aprovechar el momento de crisis para intentar construir un marco de actuación con una visión de desarrollo nacional de largo plazo, y sin una mayor convocatoria al sector privado y la sociedad civil para actuar consensuadamente. Aún cuando el mensaje oficial es optimista frente a la pronta superación de los efectos de la crisis, lo cierto es que las autoridades municipales han señalado una pérdida significativa en sus ingresos por transferencia. En Colombia el efecto de la crisis sobre los Municipios ha tenido lecturas diversas. Algunos consideran que se mantendrá un grado de desarrollo agroindustrial que favorecerá a algunos departamentos y que a pesar de la reducción de las regalías se mantendrá un beneficio mayor que los recursos propios que obtengan los Municipios y Departamentos.
Aportes de los cambios constitucionales a la descentralización
Este es otro componente que merece particular atención dado que puede modificar significativamente el panorama de la descentralización hacia adelante, bajo ciertas condiciones de generación de mayor consenso social y político.
En Bolivia, en el marco de la nueva Constitución el Gobierno Nacional creó el Ministerio de Autonomías y Descentralización, en febrero de este año, en medio de una serie de tensiones y divergencias tanto de autoridades subnacionales como de la misma FAM que planteó en su lugar la constitución de un Consejo de Estado para las Autonomías como instancia intergubernamental donde participen los diversos ámbitos de gobierno. Además sigue en discusión la definición de las condiciones financieras, institucionales, fiscales y normativas para garantizar el éxito de las autonomías.Sin embargo, por su parte el Gobierno Nacionaltambién ha constituido el llamado Consejo Nacional de las Autonomías (CNA), conformado por los Prefectos de departamento, representantes de las Municipalidades y de las organizaciones de los pueblos indígena originario campesinos, aunque no cuenta con la participación de las autoridades departamentales contrarias a las reformas oficiales.
Asimismo, en Bolivia la nueva Constitución señala como mandato la elaboración de cartas orgánicas en todos los casi 330 Municipios, con lo cual estas instancias de gobierno contarán con una suerte de Constitución Local incluyendo sus formas de organización interna. Este derecho constitucional se enmarcaría en la nueva Ley de Autonomías y Descentralización que está en debate para ser aprobada por la Asamblea Plurinacional (Congreso).
En Ecuador, su nueva Constitución también ha priorizado el tema de la descentralización por el lado de un nuevo ordenamiento territorial y su respectiva regionalización, que incluye el fortalecimiento de las ciudades intermedias como polos de desarrollo que ayude a interconectar a los asentamientos humanos dispersos, todo ello en el marco de un plan nacional de desarrollo promovido desde el SENPLADES.
Lo que está en debate es el proyecto de Ley Orgánica de Descentralización Territorial que incorpora además un análisis comparativo de las competencias de las prefecturas, municipios y juntas parroquiales en los temas centrales las superposiciones y confusiones de ámbitos, proponiendo un sistema nacional de competencias. La propuesta de división política también incluye la vigencia y defensa de las autonomías locales bajo la modalidad de estatuto de autonomía distrital y en tres aspectos: político, administrativo y financiero, bajo principios comunes (solidaridad, subsidiaridad, equidad, inter territorialidad, integración y participación ciudadana). Una de los aspectos novedososen el debate es la propuesta de conformación de gobiernos territoriales comunitarios según su derecho propio, usos y costumbres colectivas y familiares, así como respeto al territorio comunal.
