ALERTA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
Agosto- Diciembre 2009
- Introducción
- Transferencia de competencias y descentralización fiscal
- Participación
- Desarrollo de Capacidades
- Transparencia
- Asociatividad
- Coordinación Intergubernamental
Ir a Alarta Colombia de Enero-Julio
Introducción
La descentralización en Colombia ha transcurrido entre políticas de desconcentración de competencias y manejo de recursos, por un lado, y la fuerte presencia presidencialista en el manejo de iniciativas de obras en el ámbito local con lecturas muy diferenciadas sobre las razones e implicancias de esta intervención. El periodo preelectoral relacionado con el tema de la reelección presidencial afecta las acciones del Gobierno Nacional y le introduce una fuerte dosis de desconfianza y dudas sobre los reales intereses que subyacen en sus medidas.
La desconcentración de la inversión se ha expresado en varias medidas gubernamentales como la asignación de recursos provenientes del Fondo de Regalías para ser aprovechados en proyectos de medio ambiente, infraestructura vial, acueducto y alcantarillado, prevención y atención de desastres.
Por su parte el tema de la autonomía municipal y regional, así como del respeto de sus competencias ha continuado siendo parte de la agenda política. La persistencia de los Consejos Comunales como formas de interferencia presidencial en los espacios locales ha sido muy cuestionado por los riesgos de debilitamiento de la gestión municipal. Cabe señalar que este relacionamiento del Gobierno Nacional con las organizaciones sociales a las que favorece con iniciativas de proyectos aprobados discrecionalmente no marcha coherente con el poco interés que le da a otras organizaciones sociales más autónomas (JAS y JAC). Las regiones también reclaman por Fondos de Compensación que sean gestionados con autonomía como en el caso del Caribe.
Un tema peculiar a resaltar es el propósito político y económico de diversas corporaciones departamentales y hasta Municipios de adquirir en propiedad las empresas regionales de agua y energíaque han estado hasta la fecha bajo administración del Gobierno Nacional, lo cual muestra una fuerte capacidad de diversos Gobiernos Subnacionales para asumir estos desafíos nada sencillos de gestionar importantes empresas de servicios compitiendo con el sector privado en sus segmentos de gran capital,los que normalmente en nuestros países son los receptores económicos de tales adquisiciones vía privatizaciones.
Cabe señalar como importante la presentación de iniciativas legislativas que amplíen el manejo del presupuesto participativo como instrumento de gestión para priorizar los proyectos de inversión local, hasta en un 10% del total del presupuesto municipal, como señala una propuesta de Ley.
Desde los esfuerzos de coordinación interinstitucional, se han evidenciado diversas iniciativas en inversiones públicas para políticas sociales, servicios básicos, seguimiento y evaluación de políticas públicas, entre otros, que han permitido que desde el Gobierno Nacional, los Gobiernos Departamentales y los Municipios se articulen acciones diversas complementando esfuerzos.
Transferencia de competencias y descentralización fiscal
Un tema importante en la descentralización es la gestión de las empresas regionales de servicios como las de agua y energía, ahora bajo responsabilidad del Estado, las cuales vienen siendo objeto de venta por parte del Gobierno Nacional interesado en continuar su política de privatizaciones, frente a lo cual ha surgido una opción que parece sui génesis y es el interés de entidades públicas como las Municipalidades y Departamentos de competir con las empresas privadas nacionales y extranjeras por la participación del Estado en dichas compañías de servicios públicos. Por ejemplo, en febrero de este año el Gobierno Nacional vendió las empresas de electrificación de Santander, Norte de Santander y Cundinamarca por 765.000 millones de pesos (poco más de 380 millones de dólares), muy por encima de su precio base en 110.000 millones de pesos (US$55 millones). Lo atípico de esta venta es que las empresas que las adquirieron fueron públicas (EPM, de Medellín, y EEB, de Bogotá). Según algunos analistas fue un éxito político para el Gobierno Nacional dado que “desvinculó su responsabilidad de dichas empresas, pero estas siguieron como parte del patrimonio público”, aunque se contradecía con la tradicional estrategia nacional privatizadora de empresas con deficiente manejo, con endeudamiento y con arbitrarios manejos políticos.
Uno de los argumentos que manejan las autoridades municipales y departamentales para la defensa del patrimonio público y la resistencia a que posean mayoría de capital privado, es que tales empresas, ahora en venta, fueron constituidas con recursos de los fiscos regionales. Son varias las modalidades que se vienen proponiendo para la venta de las futuras empresas públicas de servicios en las cuales se busca garantizar la continuidad de la participación del Gobierno desde las instancias municipales y departamentales, sin rechazar la presencia del capital privado pero como un socio estratégico privado. En otros casos también se incluye a la comunidad como accionista, lo cual constituye otra opción novedosa que sienta precedentes como una experiencia de democratización en el accionariado. Por su lado, el ministro de Minas y Energía, señaló en una rendición de cuentas reciente que la metodología para vender el resto de electrificadoras donde la Nación es accionista, como Huila, Caquetá y Nariño, vincula capital público con privado. "Se diseñó una metodología que fue vendérselas a las gobernaciones”. Para algunos analistas no está mal que estas empresas continúen en manos de las entidades públicas “siempre y cuando las compradoras comprueben una trayectoria de eficiencia y desligue de intereses políticos”.
El Gobierno Nacional a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social, (CONPES), declaró de importancia estratégica Programa de “Apoyo a comunidades receptoras de población desmovilizada”, conun costo de 21.750 millones de pesos (7.2 millones de euros, con 1.7 millones de euros como contrapartida nacional). La política de reinserción social y económica es “una acción del Estado con visión de largo plazo que promueve la incorporación efectiva del desmovilizado y de su familia a las redes sociales del Estado y de las comunidades”. En este proceso, las Municipalidades tienen un papel fundamental. También busca la integración de esta población con las comunidades receptoras a través de procesos de construcción de ciudadanía y en torno a proyectos que mejoren las condiciones de vida en los municipios seleccionados. El Modelo de Reintegración Comunitaria se ha implementado en 22 municipios, y se esperan ampliar la intervención en nueve más este año, para un total de 31 localidades.
El Gobierno Nacional asignó recursos a diversos Municipios para el financiamiento de proyectos a través de giros realizados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR) y aprobados por el Consejo Asesor de Regalías, previa verificación y seguimiento a la ejecución de las obras por parte de los entes encargados de este organismo. En Julio fueron 40, 586 millones de pesos para 66 proyectos en 55 Municipios de 24 departamentos. En agosto se destinaron 21.722 millones de pesos para financiar 47 proyectos de 40 municipios del país. En noviembre los giros fueron por 25.337 millones de pesos para 51 entidades territoriales ubicadas en 20 Departamentos. Los recursos asignados fueron utilizados en proyectos de medio ambiente, infraestructura vial, acueducto y alcantarillado, prevención y atención de desastres. Ya en diciembre los giros fueron por $111.701 millones de pesos para 145 proyectos en 26 departamentos. En este caso los aportes se incrementaron para atender emergencias de desastres e inundaciones como en los Municipios ribereños del rio Magdalena y Cauca y sus conexiones fluviales.
Por otro lado, el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso un proyecto de ley mediante el cual pretende continuar por cuatro años con el impuesto al patrimonio cuya pertinencia ha sido cuestionada por diversos sectores por su posible efecto nocivo al generar una fuerte presión para que municipios y distritos no actualicen sus bases tributarias inmobiliarias a fin de evitar el pago del impuesto, aun cuando las tasas de los impuestos municipales a la propiedad son bajas (4,8 por mil en 2007). De esta manera al no poder contar con la actualización del censo predial no solo se pierde “una herramienta fiscal sino un instrumento clave para conocer la realidad socioeconómica de los municipios para adoptar adecuadas políticas públicas”. El impuesto predial es una de las principales fuentes de financiación de los municipios (32 % de los ingresos tributarios), y aun así el 52% de los predios del país están sin actualizar.
De acuerdo a las modernas políticas públicas “la realización de estos procesos de actualización está ligada al fortalecimiento de la institucionalidad municipal, a la correcta determinación de los derechos de propiedad y a la consolidación de la descentralización”. De allí la importancia de que los contribuyentes acepten estos mecanismos de actualización, aunque el Gobierno Nacional debiera compatibilizar el cobro del impuesto al patrimonio sobre las unidades territoriales con el fortalecimiento de la institucionalidad y la generación de confianza entre instancias de gobierno.
Siete candidatos y precandidatos presidenciales que asistieron al foro Compromiso Caribe se comprometieron con la creación del Fondo de Compensación Regional que propone “una distribución equitativa de los recursos del fisco nacional para lograr que las zonas periféricas del país -las costas Caribe y Pacífica, Norte de Santander, Orinoquía y Amazona- reduzcan su gran disparidad con la región Andina, donde tradicionalmente se ha concentrado la riqueza y los mayores niveles de bienestar”, añadiendo además que no solo se trata de recursos sino de generación y respeto de autonomías y mayor capacidad de decisión para tales regiones. La propuesta de transformar la Costa Caribe en una institución política con autonomía administrativa pareciera que depende del Gobierno Nacional si además se considera que en los últimos 18 años han existido hasta 17 proyectos sobre estetema y que no han pasado la valla del Congreso. Algunos consideran que esta propuesta afectaría la integración nacional y generaría mayor burocracia.
Participación
Una preocupante constatación sobre la postergación de las mujeres en la vida política local fue una de las conclusiones del estudio ‘Diagnóstico Brechas de Género en Santander’ realizado por la Gobernación correspondiente. La participación de las mujeres en los Consejos es de solo el 10%, en las alcaldías el 9% y en las Asambleas el 11%. Y ello aun cuando las mujeres son el 51 por ciento de la población de Santander así como acceden a la educación más que los hombres. Su situación es más crítica si se trata de marginación laboral y violencia familiar y social. En 87 municipios, en el rango de 25 a 34 años están las mujeres que son más agredidas por sus parejas (848 agresiones contra las mujeres versus62 casos contra los hombres, en el 2008). En el mismo año hubo 476 casos de agresiones a mujeres y 20 a hombres entre las edades de 15 a 24 años hubo. En cuanto a la violencia sexual, el 24% decasos corresponden a mujeres de 25 a 34 años, y el 21%a aquellas entre 15 y 24.
La alcaldesa de Cartagena y su gabinete distrital rindieron cuentas públicas de su gestión en el cumplimiento del plan de desarrollo 'Por una sola Cartagena'. Esta práctica participativa es reiterativa si se considera que la anterior rendición de cuentas se realizó en diciembre del 2008. Según la alcaldesa: "la ciudadanía tiene pleno derecho a conocer en que se invierten sus recursos y a pedir cuentas sobre los resultados de la gestión de los servidores públicos. La actual Administración está comprometida a garantizar el ejercicio del poder ciudadano, permitiendo su participación desde la planeación, el seguimiento y la evaluación de la gestión gubernamental".
Por su parte el Gobierno Nacional directamente por iniciativa presidencialcontinúa con sus acciones de promover los llamados consejos comunales que ya suman 250 y que en términos de tiempo suman 2000horas de reuniones entre el mandatario y unas 150.000 personas.Para diversas autoridades locales estas instancias afectan negativamente el proceso de descentralización y le restan competencias y respeto a las autoridades municipales. Más allá de la supuesta relación más cercana entre el Gobierno y el pueblo que puede darse con estos concejos, lo que se genera es una relación de clientelismo y de pliego de exigencias que son atendidas de manera populista con los recursos que discrecionalmente reparte el mandatario nacional.
Según el Gobierno Nacional, mediante los consejos comunales se vienerealizando unas 6.500 tareas, 40% ya ejecutadas y el 60% restante, en proceso de ejecución”.
Muy distinto parece que ocurre con las juntas de acción comunal (JAC), y de las juntas administradoras locales (JAL) de Cali, cuyo trabajo no es reconocido por parte del Gobierno Nacional según reclamo de sus líderes. Muchos proyectos referidos a la cultura, el deporte y la protección animal no son financiados ni tomados en cuenta.
Un importante proyecto de Ley está promoviendo la mayor participación ciudadana para decidir el uso de los recursos públicos locales, lo cual dependerá de organizaciones comunales fuertes, de mecanismo aplicables de transparencia y de una amplia movilización social que permita evitar la corrupción y el clientelismo. Dicho proyecto de Ley obligaría a que el 10% del presupuesto de inversión anual de un municipio sea ejecutado mediante los presupuestos participativos y a través de las Juntas Administradoras Locales (JAL).
Una experiencia de participación ciudadana muy significativa se tuvo en Bogotá donde 23 mil personas participaron por 5 días, en la designación de obras yprogramas a ejecutar en distintos barrios de Bogotá. Esta iniciativa de participación fue realizada por el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), que puso a disposición 5.775 millones de pesos de su presupuesto para que la población decida directamente en qué invertirlos, resultando un 75% en obras de infraestructura.
Desarrollo de capacidades
Se constituyó en Colombia la Red de Monitoreo y Evaluación de la Política Pública (RED), como iniciativa del Departamento Nacional de Planeación, la academia, la sociedad civil y algunas entidades territoriales, la misma que fue presentada en el marco de la V Reunión de la Red de Monitoreo y Evaluación en América Latina y el Caribe, organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y más de 40 países de la región. Dicha Red que tiene como objetivo “la creación de un espacio de cooperación horizontal y vertical entre entidades del orden regional y nacional, universidades, centros de investigación, sociedad civil y organismos multilaterales que incidan en la creación, desarrollo y evaluación de políticas públicas en Colombia, pondrá a disposición de los involucrados información actual sobre metodologías y técnicas especializadas que retroalimenten directa o indirectamente el diseño de programas a nivel territorial”.
La RED tiene el respaldo de las Gobernaciones de Antioquia, Cundinamarca y Santander; las Alcaldías de Bogotá, Cali, Medellín, Santa Marta y Tocancipá y las Universidades Nacional, Javeriana, Icesi, Rosario y Sergio Arboleda.
El primer desafío de la RED“es la recolección y selección de un número importante de experiencias y buenas prácticas”, para compartir en una que primera reunión prevista para mayo de 2010.
Transparencia
Con el objetivo de informar a todos los colombianos los logros y avances de su reforma educativa implementada durante el 2009, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación realizó una audiencia pública de rendición de cuentas en el mes de diciembre, exponiendo las metas alcanzadas en el último año, así como los retos que enfrenta la cartera educativa en la búsqueda de una educación de calidad y de acceso para todos los colombianos. El objetivo de la audiencia fue “propiciar un espacio de participación ciudadana que permita el seguimiento y evaluación al cumplimiento de los planes y programas ejecutados por el Ministerio en el último tiempo”. Participaron diversos representantes de la comunidad educativa y ciudadanía en general.
De la misma forma, a fines de noviembre el sector hacienda realizó su acto de rendición de cuentas que se extiende no solo a la actividad pública sino a preguntas vía telefónica o página web (www.minhacienda.gov.co)
Asociatividad
El segundo Encuentro de Concejales del Norte de Santander se realizó en diciembre con el lema "Por unos Concejos más competitivos en lo político y comprometidos con el Norte".
Este evento tuvo como finalidad “institucionalizar un espacio que se convierta en punto de referencia para cada uno de las corporaciones locales con igualdad de condiciones para discutir, concertar y desarrollar iniciativas con el propósito de construir procesos transformadores dentro de marcos de acción basados en la justicia, la democracia y en el acatamiento de los derechos humanos”. El encuentro fue organizado por la Gobernación, la Asociación de Concejales de Norte de Santander, las Universidades Francisco de Paula Santander y de Pamplona, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), FENACON y ASOAP. Los principales temas tratados fueron: el Plan de Desarrollo Departamental 'Un Norte para Todos", el Plan Departamental de Aguas, el presupuesto público y equidad de género, entre otros.
Coordinación Intergubernamental
Cabe resaltar las acciones de la Red JUNTOS como estrategia gubernamental de superación de la pobreza que pretende que 1,5 millones de familias colombianas superen dicha situación. Esta Red es coordinada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL) y conformada por 16 organismos públicos entre ellos el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación, además de estar conformada por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Educación Nacional, Interior y Justicia, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Defensa y Minas y Energía, así como por la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Bancóldex a través de la Banca de las Oportunidades y el ICETEX.
La Red Juntos viene aglutinando unas 772,000 familiasde 988 Municipios quienes junto a 19 Gobernaciones han suscrito convenios con dicha Red desembolsando 45.224 millones de pesos para el acompañamiento. Las visitas a las familias están a cargo de 7 mil 302 Cogestores Sociales, encargados de diagnosticar necesidades y asesorar sobre cómo acceder a la oferta de programas y servicios institucionales del Estado. En elcaso del SENA, ha venido apoyando en los planes de capacitación en generación de proyectos productivos para familias desplazadas.
Como parte de una política de incentivos a los departamentos que mejoren coberturas en salud y mortalidad infantil, los que sean receptores de regalías que mantengan su inversión en afiliación al régimen subsidiado y mejoren su tasa de mortalidad infantil podrán utilizar los recursos asignados a la cobertura en salud, para financiar la prestación de servicios a la población no asegurada y otras contingencias que no estén cubiertos en el Plan, Obligatorio de Salud, según lo contempla el Decreto 3510 (14 de septiembre de 2009). Según el Departamento Nacional de Planeación, esta iniciativa está orientada a “garantizar el acceso y calidad de todos los colombianos a los servicios de salud a los que tienen derecho”.
Asimismo, mediante el Decreto 3688 (24 de septiembre de 2009), el Gobierno Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) para casos de Municipios y Departamentos no ahorradores, para el pago de las deudas contraídas con las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) antes de 31 de diciembre del 2008.Por otro lado, 40 Municipios de Santander firmaron un convenio para obras del Plan Departamental de Aguas, por un monto de más de 600.000 millones de pesos con fuentes diversas (200,000 millones del Sistema General de Participaciones, SGP 30.000 millones de la Nación y los 400.000 millones de la Gobernación de Santander, como un interesante esfuerzo de coordinación entre ámbitos de gobierno. Este plan no solo contempla el mejoramiento del servicio y su cobertura, sino tambiénel fortalecimiento institucional de las empresas o entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y la construcción de obras. El monto total de obras se distribuirá entre los municipios que participen en el plan, según sus requerimientos y aportes.
Fuentes de información
